«Мы должны больше думать о покупателях общественных услуг»

Сегодняшний выпуск «Финансового вестника» полностью посвящен развитию системы государственных закупок. Об их экономическом и социальном смысле с точки зрения потребителя общественных услуг, о развитии конкурентоспособного регионального рынка, о профессионализме и социальной ответственности мы беседуем с руководителем профильного регионального управления Эдуардом ЗУБКОВЫМ.




«Юбилейный» год


— Эдуард Игоревич, вы не первый год занимаетесь развитием системы госзакупок в нашей области. Каковы, на ваш взгляд, состояние и перспективы этой системы?


— Прежде чем ответить на поставленный вопрос, хочу поблагодарить «Липецкую газету» за интерес к данной теме. Безусловно, сфера госзакупок остается зоной повышенного внимания со стороны гражданского общества. Поэтому не могу не отметить тот факт, что нынешний год для неё юбилейный. С января 2006 года вступил в силу федеральный закон о закупках 94-ФЗ, в продолжение которого с января 2014 года появились новые правила закупок уже в рамках другого федерального закона — 44-ФЗ.


— Значит, можно подвести итоги десятилетия?


— Я бы хотел уйти от привычных штампов и попробовать посмотреть на данную сферу больше с точки зрения понимания госзакупок как совокупности последовательных событий, важных именно для потребителя общественных услуг в контексте деятельности организаций социальной сферы, а не как изолированный процесс в границах единых федеральных закупочных правил, регламентированных сегодня для всех его участников.


Сегодня очень много разнообразных суждений о том, как должны осуществляться закупки для государственных нужд. Каждый отстаивает свое мнение как единственно правильное. К примеру, в конце прошлого месяца в главном научном экономическом органе страны — Институте экономики Российской академии наук — состоялось первое совещание по вопросу подготовки доклада о стратегии экономического развития страны на период до 2030 года. По приглашению института я принял участие в этом совещании в качестве эксперта и был включен в состав участников подготовки доклада.


В ходе состоявшегося разговора прозвучало немало интересных оценок и суждений, касающихся развития системы госзакупок.


В частности, высказывалась мысль о том, что сегодня наблюдается колоссальный разрыв между теми, кто планирует развитие, и теми, кто должен реализовывать все это на практике. В то же время стала очевидной еще одна истина: если мы хотим что-то хорошее получить послезавтра, причем неважно, в каких процессах экономического развития, то наше сегодня и завтра очень сильно должны отличаться от той деятельности, которую мы с вами осуществляли вчера. Это непреложные законы диалектики. Поэтому я бы образно сказал так: нам всем нужно другое утро.


Но вначале необходимо задаться одним простым вопросом: что нужно каждому из тех, кто имеет отношение к сфере государственных закупок? Ответы специально будем формулировать в простых категориях. Начнем с тех, кто устанавливает единые правила закупок, чтобы все участники закупочных отношений строго выполняли только для них установленную совокупность действий в запланированном направлении и в определенный момент времени. Соответственно контролерам в сфере закупок нужно, чтобы установленные закупочные правила исполнялись всеми участниками и, в первую очередь, производителями общественных услуг.


А что же нужно организациям бюджетной сферы как непосредственным производителям общественных услуг? Им требуется установить быстрые и выгодные экономические отношения с хорошим для них поставщиком. Желательно, чтобы он был постоянный и качественно выполнял свои обязательства.


Что для этого требуется, мы сейчас детально не рассматриваем, хотя и этот ответ тоже несложный. Нужны адекватные условия или, как я уже говорил, необходимо приложить максимум усилий для устранения того самого разрыва в сознании...


— Получается, что одни правила написали, другие их исполнили, а третьи исполнение правил проверили?


— Да, все достаточно просто, мы наблюдаем классическую систему организации и управления деятельностью, только, скажем, на макроуровне.


Для лучшего понимания ситуации я умышленно в этой модели отношений отдельно обозначил целую группу участников, дополнительно сегодня сопровождающих закупочную деятельность производителя общественных услуг. А это ни много ни мало — операторы электронных площадок, удостоверяющие центры, уполномоченные органы, специализированные организации, операторы федеральной и региональной информационных систем, различные образовательные учреждения, специализирующиеся на подготовке специалистов для сферы закупок, общественные организации и другие, скажем так, помощники. Вот в такой немалочисленной компании производитель общественных услуг с помощью, например, электронных торгов приходит на рынок в поиске поставщика, чтобы закупить необходимые для потребителя товары, работы, услуги.


Вроде бы все понятно, но в такой ситуации уместно было бы вспомнить известные строки из стихотворения Эдуарда Успенского: «Ведь для хорошего для рыбака удочка только нужна и река!».


Теперь давайте посмотрим, сколько одновременно в рамках этих правил формируется неструктурированных целей для производителя общественных услуг. Это и результативность с эффективностью, и выделение средств через госзакупки малому бизнесу и другим социальным организациям, добавьте цели по борьбе с коррупцией и различными злоупотреблениями, обеспечение гласности и прозрачности и многое другое.


Переводя на язык экономики, все это, конечно же, представляет не что иное, как затраты, которые выражены не только в денежном эквиваленте. Вся эта совокупность расходов отражается в стоимости производимых общественных услуг.


Значит, в условиях эффективной деятельности должны производиться в конечном итоге такие по ценности общественные услуги, которые бы оправдывали существование данной модели деятельности в сфере госзакупок. Именно при таких условиях социальная сфера общественного производства в этом направлении будет являться активом национальной экономики, а не пассивом.


— Но мы не увидели здесь потребителя...


— Действительно, самый главный, казалось бы, участник, ради которого все выше названное и происходит, — тот самый конкретный потребитель общественных услуг в действующем законодательстве и в сознании соучастников закупочного процесса скромно спрятался за таким понятием, как «государственные и муниципальные нужды».


Выбор должен быть всегда


— А каковы интересы потребителя общественных услуг?


— Его интересует только качественный конечный продукт — те самые общественные услуги от учреждений социальной сферы. Поверьте, ему неинтересно, как планируются закупки, каким способом они проводятся, кто и как их контролирует. Когда гражданин покупает какой-либо товар, он же не хочет знать, откуда у производителя появился необходимый для его изготовления внутренний элемент. Он приобретает его со всей совокупностью характеристик технических, функциональных, эксплуатационных, а где он что закупал, как и у кого, во всем цивилизованном мире для покупателя неважно. И заметьте, у него всегда должен быть альтернативный выбор, но только не в границах «есть или нет».


Поэтому, повторюсь, потребителя интересует только наличие у производителя общественных услуг товара, его характеристики и стоимость. А все выше перечисленное — это просто обычные внутрипроизводственные процессы конкурентосостоятельных производителей, присущие любому виду деятельности общественного производства. Поверьте, никто в мире ничего лучшего не придумал.


На практике же приходится одновременно решать множество разнохарактерных задач при реализации всех тех равно важных предпочтений, которые заявили все участники госзакупок, независимо от их статуса и полномочий.


Понятно, что каждый участник закупок считает свою цель главной, незаменимой и, конечно же, очень старается в этом преуспеть. Такие ситуации современная наука об управлении трактует простой формулой: «много неструктурированных целей — нет целей». Еще более 200 лет назад известный немецкий мыслитель и физик Лихтенберг заметил: «Пытаться сделать все сразу — значит ничего не сделать». Именно поэтому в нашем случае система отношений в сфере закупок становится разбалансированной.


Поэтому сегодня на практике все вроде бы делается по правилам, а эффективность производства и удовлетворение потребителей конечным продуктом не обеспечивается. Иными словами, в этих условиях необходимо было бы обозначить в качестве приоритета одну, максимум две цели. Остальные должны быть соподчинены главному. Таковы объективные законы экономики, которые, конечно же, можно игнорировать, но тогда мы все время будем получать не те результаты, на которые мы рассчитываем как потребители общественных услуг.


— Тогда кто из участников закупок главнее и какая у них основная цель?


— Главный здесь — потребитель конечного результата, он заказчик общественных услуг, он платит налоги и предлагает учреждениям социальной сферы организовать в его пользу эффективное производство тех самых хороших общественных услуг. Поэтому только на него должны ориентироваться предпочтения всех остальных участников.


Думаю, в этих условиях требуется создание нового менее затратного, но высокоэффективного контура управления закупками, в котором вся закупочная деятельность при ее формировании и реализации через систему ресурсного обеспечения должна быть сориентирована именно на потребителя общественных услуг и подчинена расширению права выбора на удовлетворение его потребностей. Собственно, это именно то, для чего сегодня созданы и работают учреждения бюджетной сферы как производители общественных услуг. Поэтому производители в рамках закупочной деятельности должны иметь нужный объем институциональной и функциональной самостоятельности в принимаемых экономических и производственных решениях, в том числе сопровождающих право выбора необходимых эффективных и современных технологий установления отношений с поставщиками ресурсов во имя максимального удовлетворения потребителя общественных услуг. В противном случае их деятельность будет оставаться малоценной для потребителя.


Система шагов в масштабах страны


— Эдуард Игоревич, что предпринимается на федеральном уровне, чтобы исправить ситуацию?


— Если посмотреть, как сегодня формулируется повестка реформирования социального сектора экономики, то нетрудно увидеть четко выраженную в этом направлении систему шагов, предпринимаемых в масштабах страны. Несколько лет назад федеральным законом 83-ФЗ, касающимся совершенствования правового положения государственных и муниципальных учреждений, впервые было дано право производителям общественных услуг стать полноценными участниками свободных экономических отношений. Далее система управления производителями общественных услуг была переведена на систему государственных заданий по производству общественных услуг. Одновременно были сделаны дальнейшие шаги по расширению прав потребителей, получивших возможность выбирать выгодного для них производителя. Некоторым образом упразднено прикрепление по территориальному признаку конкретного потребителя к конкретному учреждению бюджетной сферы.


В настоящее время готовится законопроект («о госзаказе») по переходу на оказание государственных и муниципальных услуг на конкурентной основе. Одним словом, на рынок субсидируемых из бюджета общественных услуг получат доступ все производители вне зависимости от их формы собственности. В результате все учреждения станут полноценными субъектами конкурентных отношений. Собственно, это и так сегодня видно на примере общественных услуг, оплачиваемых из личных средств граждан. Сегодня, таким образом, создаются условия для появления конкурентного рынка хороших общественных услуг, когда у потребителя появляется требуемый для него выбор, а у производителя — мотивация для конкурентной эффективности производства и соответствующего поведения на рынке, за право его выбора потенциальными потребителями.


— А что делается тогда в сфере госзакупок в рамках наметившихся тенденций?


— Это абсолютно объективный вопрос и одновременно большая проблема. В действующих закупочных правилах пока не созданы условия для расширения возможностей производителей общественных услуг выстроить свои внутренние индивидуальные системы закупок сообразно моделям конкурентного развития самих производителей общественных услуг. Поэтому, к сожалению, развитие сферы госзакупок пока не идет в сторону, необходимую для развития индивидуальной системы ресурсного обеспечения производства в рамках концепции кастомизации общественных услуг, как принято называть массовое производство, ориентированное на индивидуальные потребности.


Полагаю, что те регионы, где быстрее осознают эту истину, получат значительное конкурентное преимущество в развитии как человеческого капитала, так и непосредственно человека как личности. В связи с этим уместно сегодня вспомнить мысль Уэллса, утверждавшего, что «тот, кто не смотрит вперед, оказывается позади».


На принципах экономической науки


— Как вы рассматриваете недавно высказанные предложения регионального управления Федеральной антимонопольной службы по поводу расширения полномочий управления госзакупок ( см. «ЛГ» за 1 июня )?


— Давайте и здесь постараемся во всем разобраться, поставив во главу угла объективные факты. В частности, ключевой причиной, на которой основывались эти предложения, был назван «нескончаемый поток жалоб на действия самостоятельных заказчиков при проведении закупок». Но так ли все обстоит на самом деле?


Во-первых, институт «самостоятельного» заказчика по конкурентным процедурам в социальной сфере начал действовать лишь с 2014 года. Иными словами, заказчики только начали развиваться, осознавать свою реальную эффективность и дополнительные конкурентные преимущества. И на этом пути у них появились уже первые значительные успехи. До этого момента (с 2006 года) все значимые конкурентные процедуры были централизованы как раз в управлении госзакупок.


Во-вторых, давайте посмотрим масштабы так называемого «нескончаемого потока» жалоб на примере деятельности государственных и муниципальных заказчиков в 2015 году. По данным Единой информационной системы РФ, общее количество закупок, обжалованных в региональном УФАС, составило по государственным торгам 111 из более 73 тысяч проведенных процедур, а по муниципальным — 52 из 127,2 тысячи процедур. В процентном отношении получается ничтожно малая цифра — 0,1 и 0,04 процента соответственно. За пять месяцев 2016 года в региональное УФАС поступило лишь 28 жалоб по процедурам государственных заказчиков и 9 жалоб по закупкам муниципальных заказчиков. Как видим, ни о каких 150 жалобах, а именно эта цифра была названа в упомянутой публикации, не может быть и речи.


— Как в целом оценить приведенные вами цифры?


— Однозначно можно сказать, что нет никакого «нескончаемого потока» жалоб, да и быть не может. Налицо обычная и естественная во всем мире деловая практика хозяйственных согласований, присущая буквально всем субъектам экономической деятельности вне зависимости от форм собственности. Причем фактическое число жалоб в соотнесении с общим объемом проводимых государственными и муниципальными заказчиками сделок в год сопоставимо со статистической погрешностью.


Я специально посмотрел цифры на официальном электронном федеральном источнике информации о разногласиях хозяйствующих субъектов в рамках арбитражной практики. Оказалось, что в целом по стране за 2015 год возникло полтора миллиона споров. Но тогда становится очевидным, что масштабы «нескончаемого потока» жалоб в сфере госзакупок крайне преувеличены.


Поверьте, абсолютное большинство противоречий на самом деле разрешаются еще на стадии предконтрактной работы. При этом во главу угла всегда ставятся интересы конкретных потребителей госуслуг, чтобы они получили максимальную пользу от произведенной закупки.


Разграничив полномочия


— В упомянутой публикации говорилось и о том, что врачи должны лечить, а не заниматься закупками. Эдуард Игоревич, что вы думаете об этом?


— Конечно же, только врач и должен лечить пациентов. Однако приведенное выше утверждение не лишено известной доли лукавства. Дескать, больница — это только врачи, а школа — только учителя. И вот уже ресурсное обеспечение и систему закупок начинают рассматривать изолированно от механизмов организации производственной деятельности в целом и, что самое главное, конечного экономического продукта в виде общественной услуги. С точки зрения науки такой подход противоречит принципам организации эффективной экономической деятельности. Чтобы в этом убедиться, достаточно вспомнить обозначенный еще Карлом Марксом самый первый экономический закон на основе коллективного производства — закон экономии времени.


— Вы считаете, что здесь происходит некая подмена понятий и в целом экономических смыслов?


— Безусловно. И такая подмена негативно сказывается на эффективности производства общественной услуги и уровне интересов потребителей.


На самом деле и больницы, и школы являются полноценными организациями, занятыми в коллективном производстве общественных услуг. Соответственно в их структуру включены все необходимые для этого основные, вспомогательные и обслуживающие элементы.


Конечно же, и школы, и больницы по-разному структурируются и развиваются исходя из специфики своей деятельности. Но они четко ее формируют в соответствии с основами организации производственной деятельности. Поэтому они ни в чем не отличаются по экономической сути от любой другой организации общественного производства.


Представьте себе это как часы, где каждое зубчатое колесо выполняет свою и только свою функцию. Главное же в этом механизме заключается в том, что вся совокупность входящих в него элементов всегда должна быть четко структурирована и объединена между собой единой внутренней целью. Только так можно обеспечить правильный конечный результат. Как заметил известный французский философ Л. Вовенарга, совершенство часов заключается не в быстром, а в верном ходе.


Значит, и в больнице должен быть свой профессионально организованный закупочный индивидуальный институт. Это неотъемлемый элемент общей деятельности, гарантирующий эффективное ресурсное обеспечение в рамках единой внутренней цели — обеспечить конкурентное производство качественных общественных услуг.


Одним словом, мы должны осознать, что в условиях эффективного производства общественных услуг необходимо минимизировать затраты на содержание и развитие параллельных институтов. Иначе вот что получается. Внутренний институт у самого производителя общественных услуг вроде бы есть, но он плохо работает или, что еще хуже, только номинально. А внешний институт, экономически никак не связанный с внутренними элементами управления производителя общественных услуг и его единой целью, не несет никакой ответственности за конечный результат перед потребителями. По существу во внутреннем виде деятельности производителя общественных услуг и его системе организации производства в целом появляется некий, образно выражаясь, «экономический протез».


Представьте образную аналогию, когда у человека есть собственный орган, но он не очень правильно функционирует, и тогда его подключают к внешнему искусственному элементу, например, к системе обеспечения дыхания. Думаю, всем понятны реальные возможности такого человека. Увы, то же самое происходит и на уровне целой организации, производящей общественные услуги для нас, потребителей. Поэтому нам не стоит обманывать себя непрофессиональными стереотипами. Такой подход не пойдет на пользу конкретному потребителю.


А поскольку ресурсное обеспечение и его ключевой элемент — закупки — являются экономическим видом деятельности, работой с рынками ресурсов и поставщиками, безусловно, должны заниматься именно специалисты с базовым экономическим образованием и профессиональной подготовкой для этой сферы деятельности.


Поэтому, если в больнице врач или еще любой другой специалист, не имеющий соответствующей квалификации, выполняет несвойственные ему функции, значит, в этом учреждении просто не организован правильным образом такой ключевой вид деятельности, как ресурсное обеспечение производства общественных услуг. Или больница в нем не нуждается, но тогда сразу возникает вопрос об эффективности деятельности такого учреждения и уровне качества производимых общественных услуг.


— А как на федеральном уровне урегулирован этот вопрос в рамках законодательства о контрактной системе в сфере закупок?


— Понимая природу экономических отношений, формирующихся в сфере закупок, федеральный регулятор четко разграничил все полномочия участников этой деятельности. Поэтому в рамках действующего законодательства сегодня для уполномоченных органов установлен крайне маленький объем полномочий для участия в подготовке аукционной документации. Фактически он касается процедуры технического информирования потенциальных поставщиков о времени, месте и порядке исполнения установленных инструкций при проведении торгов. Все остальные ключевые полномочия закреплены непосредственно за заказчиком. В общем объеме это примерно 85 процентов. В интересы заказчика входят как раз процессы формирования ценности эффектов закупки, начиная от возникновения мотивации участия в закупках у потенциального круга поставщиков и заканчивая потенциалом точности характеристик предмета закупки требованиям потребителей общественных услуг.


— И что же все-таки должен делать руководитель учреждения, занимающегося производством общественных услуг?


— На самом деле здесь не стоит изобретать велосипед. Применительно к внутренней организации деятельности производителя общественных услуг все очень просто. Каждый структурный элемент, во-первых, должен быть, во-вторых, быть на правильном месте и, в-третьих, качественно выполнять свою функцию. Это в полной мере относится и к системе ресурсного обеспечения, включая закупочную деятельность.


Более того, руководителям организаций социальной сферы в свою очередь необходимо также понимать одно важное обстоятельство. Если они организуют совмещение внутренних функций, то тогда от данного процесса необходимо получать такой результат, который несоизмеримо будет выше по ценности, чем в случаях от раздельного исполнения функций.


Иными словами, руководителю необходимо делать соответствующие расчеты и оценки в границах науки об управлении и экономических законов в целом. В противном случае качественно не будет исполняться ни одна, ни другая функция. Понятно, что все это будет не в пользу покупателя общественных услуг.


Сегодняшний день


— В каком состоянии в нашем регионе находится контрактная система в сфере закупок?


— Контрактная система области находится в стадии непрерывного развития. Судите сами. Липецкая область ежегодно улучшает свое место в рейтинге прозрачности закупочной деятельности среди субъектов РФ. Если в 2011 году наш регион был лишь 56-м, то в 2014-м — переместился на двенадцатое, а в 2015-м — уже на второе место.


Теперь несколько оценок по итогам пяти месяцев текущего года. Объем отклонений от своевременности исполнения консолидированного плана-графика области по конкурентным закупкам составил всего лишь 0,3 процента, это немногим более 8 миллионов из 7,8 миллиарда рублей. В предыдущие годы закупочная дисциплина никогда не достигала такого высокого уровня. Количество несостоявшихся торгов по консолидированным закупкам по результатам проведенных конкурентных процедур составило 29 процентов, это абсолютный минимум за всю историю закупочной деятельности области. Экономия бюджетных средств государственными и муниципальными заказчиками по результатам проведенных конкурентных процедур составила порядка 1,2 миллиарда рублей.


Тем не менее остаются еще большие возможности для дальнейшего роста. Производители общественных услуг могут обеспечить дальнейшее развитие конкуренции и расширение права выбора покупателям общественных услуг, тем самым сформировать региональный рынок услуг для населения области. И в этом им должна способствовать эффективная индивидуальная система ресурсного обеспечения как один из ключевых конкурентных источников клиентоориентированного управления деятельностью на пути удовлетворения потребностей потребителя.

"Липецкая газета".
 
По теме
Ирина Васильева Санкции не мешают липецким предпринимателям наращивать производство Липецкие предприятия и фермерские хозяйства, несмотря на санкции, увеличивают объемы производства и количество рабочих мест.
Открытый диалог предпринимателей и участников финансового рынка состоялся в большом зале Правительства Липецкой области в рамках визита в регион генерального директора АО Корпорация «МСП» Александра Исаевича.
Ирина Васильева Санкции не мешают липецким предпринимателям наращивать производство Липецкие предприятия и фермерские хозяйства, несмотря на санкции, увеличивают объемы производства и количество рабочих мест.
Липецкая ГТРК
Россия ресурсная: узнаю о профессиях и достижениях в нефтегазовой области - Усманский филиал ГАПОУ ЛМК 28 марта прошло очередное профориентационное занятие в рамках курса "Россия - мои горизонты" на тему "Россия ресурсная: узнаю о профессиях и достижениях в нефтегазовой области".
Усманский филиал ГАПОУ ЛМК
Предприятие «Липецкий Электродвигатель» производит продукцию в рамках импортозамещения - Народное слово Предприятие «Липецкий Электродвигатель» производит общепромышленные электродвигатели для нефтегазодобывающей, нефтеперерабатывающей, угольной, химической, машиностроительной отраслей и топливоэнергетического комплекса.
Народное слово
Специалисты из Воронежа провели прием юных липчан - Управление здравоохранения 28 марта 2024 года на базе поликлиники ГУЗ «Областная детская больница» был организован консультативный прием специалистами клинических кафедр Воронежского государственного медицинского университета имени Н.Н.
Управление здравоохранения
Фонд «Милосердие» передал липецким медикам высокотехнологичное оборудование - Липецкая ГТРК Лия Мурадьян Помочь с закупкой попросили сами врачи Фото предоставлено пресс-службой Фонда «Милосердие» Благотворительный фонд «Милосердие» помог оснастить липецкую городскую больницу №3 современным медицинским оборудованием.
Липецкая ГТРК